引言

在我国历史上，朝廷与地方郡县的关系是一大主题，从秦代开始，我国建立了集权制的国家，从表面上看，地方郡县要服从朝廷，服从皇帝。回归常识，古代交通落后，朝廷与地方郡县之间的书信难以按时送达，所以说地方官必然有一定自主权。

关于秦代央地关系，传世文献记载极少，相关论著只是附带讨论，基于一些传世文献材料关于中央制度的记载，简单认为，秦代朝廷完全能够控制地方，是不符合常识的，也是片面的。

(资料图)

依法治国理念与中央地方关系

李白诗曰：“秦家李斯早追悔，虚名拨向身之外”。

秦代中央“法令由一统”，实行以法治国理念，要求“事皆决于法”，地方同样奉行这一治国理念，律令成为指导处理政务事务的标尺。此治国理念下，强调中央法治主义，贯彻完全的律令行政，以法律规范中央、地方权责及作为调整关系的手段。中央与地方的权限关系体现为法律关系。

秦代中央推行法治主义主要确立三大原则: 法令为治之本; 在立法普法上，确保法律严明、细密; 在实践施行中，主张依靠法律。治理社会的基础就是法律；法度要严明；事无巨细都要有法律依据。

《史记》载：秦代出现细密的法律，起于秦始皇。当时还在碑刻上昭告明定法律的精神。例如，泰山石刻中就有皇帝上任以来，制定法律，生产发展，事事都有相关法律。琅琊石刻中刻有法律在天下广为传播，应该作为治理天下的永久依据。

“事皆决于法”是法令在实践中的体现。《史记》卷6《秦始皇本纪》载，秦始皇统一天下伊始，就把这一做法推行到整个国家。秦始皇在巡视各地时，也重视宣传法律思想，之罘东观的碑刻中就宣传法律思想: 大意是各项事宜都有法律作为依托，各级官僚分工合作，依托既定的法律进行治理是不会产生任何嫌隙的。

从出土的秦代政务文书看，“事皆决于法”在实践中力求贯彻。有研究指出，秦代官僚行政是在极为细密的法令规章下运作的，当时官府机构会遵守上级的命令，在当时称为“如律令”。“如律令”即依相关律令规定办理，是秦汉公文常用语，非形式上命令语。秦始皇死后，各项政策为秦二世继续奉行。

秦代地方行政突出强调以律令行政为准绳，主要表现为三个方面:其一，在行政伦理上，“地方官吏行政的首要道德要求是熟记法律。例如，《语书》的教育对象为县、道官吏，明确表明是否明法律令成为判定官吏良、恶的首要标准; 只有明法律令，才能处理各种官府事务。

律令是地方行政运作的常见依据，里耶秦简记载郡与县、县与县、县与下属机构之间的往来文书常见“如律令”、“以律令从事”等体现律令行政的用语。”

郡也要求，县级官吏在治理时要依托法律。例如，《语书》规定主要有三点: 首先，秦代朝廷极为重视法律; 其次，表明遵照中央以法治国理念，制定地方性法规; 再次，规定县令、丞以法行政，否则以律令论处。由此可见，在很大程度上，秦代的地方郡县是要服从朝廷的。

中央与地方的权限关系

李廌诗曰：“卫鞅虽难屈，桑羊屡请烹”。

秦代确立法治理念，制定法律制度，推行律令行政主要有两种方法。睡虎地秦简《秦律十八种》，很多法律是各级官僚机构在日常治理所依托的。为了使得治理更加有效，各官府机构抄录学习自身所用法律，官府抄录法律主要在《内史杂》中有所体现。

又如里耶秦简记载县属库官同样如此。县廷下令，要求库官抄录学习与自己有关的法令。据此，其他官府机构自身所用法律情况可以进行推测。

在此基础上，秦代进而从法律文本层面对中央地方的权限作出规定，即中央与地方的权力配置关系，从传统的按照行政分配，转变为按照既定的法律分配。在法律分权下，朝廷有哪些权限，各地郡县又有哪些权限，在法律中是非常清楚的。以县政府为例，法律对县令、丞享有的职权和应承担的两种行政责任作出规定。

地方官府到底有哪些权限，这些要素是必须明确的。通过法律分权，中央与地方的权限关系也不完全是人们所认为的矛盾关系，其实是可以通过法律进行调和的，这也符合哲学上的矛盾规律。《语书》中就有真实的案例，南郡太守根据朝廷制定的法律，制定一郡的法规，即通过法律调整中央与郡县的关系。

这样，是不是可以断定秦代地方政务完全依照法律进行程式化运作呢? 难道在交通不算方便的古代，没有律令，郡县官僚机构就完全无法运作了吗? 这些问题只有分析出土政务文书所见地方行政运作实践，通过对比律令行政与律令外自主行政情况，才能得出较为具体的认识。

秦代地方官的自主行政

《语书》记载: “凡良吏明法律令，事无不能殹( 也) ，恶吏不明法律令，不智事”。

秦汉地方行政重心在县，以县代表地方，所以，县级官僚机构是极具代表性的。县政务运行主要包括: 向县以下的各级官僚机构下达命令，对郡的命令需要遵照执行; 如果县里发生任何情况，要按时上报，县以下的诸多事宜需要由县令来裁决。

命令的下达分为两种类型:分别是县级官府自己拟的命令与上级的郡交给县级官府的命令。秦代县丞下达的命令较多，与县丞“署文书”相对应。

迁陵县令明确下达的命令为有2 例，而更多的政务命令由县丞下达。在县级官僚机构中，下达命令则是县令、丞共同所为，多为县官府机构的程序化常规工作，如定时校雠律令、汇报地方的人口、粮食产量等、上报例行工作的统计情况、关于进贡朝廷的相关情况等。这类常规工作，县令、丞的行政运作一般只是照例行事，自主性并不强。

虽如此，在秦代简牍文献中，县令、丞自主行政还是占多数。县令、丞更多的时候可以自作主张，而不是完全遵照郡的命令，毕竟在古代交通不便，郡级长官不一定完全了解下面各县的具体情况，而且即便县级官僚不按照上级命令行政，上级也不一定知道。这说明在本县之中，县令、丞通过下达命令，享有很大的行政自主权。

上级下达县令、丞的命令，县令、丞只有遵照执行，行政自主权近于无，上级下达县令、丞的命令中一般要求县令、丞按两种方式执行: 或者按照既定的法律来，或者遵照上级官僚的命令来。总之，上级下达县令、丞的命令不管是要求“以律令从事”，还是“听书从事”，县令、丞都基本没有行政自主权。